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先行先试 厘清权责 构建全过程造价管理
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发布时间:2015-09-09

 

  广东省交通运输厅党组成员、副厅长  贾绍明

  20141224

  广东是全国的经济大省,交通运输建设发展为全省经济社会发展发挥了重要支撑作用。近年来,全省交通运输系统在交通运输部的指导支持下,紧紧围绕三个定位、两个率先总目标,加快粤东西北地区交通基础设施建设为重点,全省掀起了新一轮的高速公路建设大会战。制定了《广东省2013年-2017年高速公路建设计划》,建设高速公路69项,共计5456公里,总投资7226亿元。201411月份,全省公路通车里程20.3万公里,高速公路通车总里程突破6000公里,跃居全国第一。

  广东是改革先行地、试验区。公路建设市场化改革较为充分,政府与市场权责清晰。省交通运输厅充分认识到无论是收费公路,还是免费公路,都不能改变公路服务属于公共事业范畴,公路具有公共产品的属性,其成本最终都是纳税人或者道路使用者承担。因此,十分重视公路造价管理工作,将造价监督作为公路建设市场监管的主要抓手之一。十多年来,针对广东公路投资体制多元化、建设市场化程度高的特点,从厘清职责、完善制度入手,规范市场秩序;从健全机制、技术创新入手,提高市场监管能力,加强行业指导和监督。在实践中,逐渐形成了一套较系统的融交通财政公共管理与市场化运行于一体的管理思路——以配套的法规制度和科学的标准体系为基础,以完善的管理机构和明确的协作分工为抓手,以创新的监督机制和开放的服务平台为手段,实现公路工程造价全过程一体化管理。

  公路工程造价全过程管理在维护交通建设市场有序发展和交通投资的合理控制方面,发挥了重要作用。

  一、公路工程造价全过程管理的必要性

  公路工程造价管理事关建设成本,工程效益。加强造价管理,科学确定建设成本,可以降低用路人负担,控制公路运输成本,节约建设资金,提升公路投资效益。在预防建设领域腐败,建设廉洁交通方面也发挥了重要作用。充分认识造价管理的必要性,可以从以下五个方面加深认识。

  (一)公路造价管理与构建幸福交通

  加强公路的建设成本控制,避免过高的收费标准、过长的收费年限和过低水平投资者进入公路行业,可以最大限度地的维护社会公共利益,降低道路使用者负担,提高公众幸福指数。在这一过程中,公路工程造价管理既要满足公共服务水平的要求,又要保障投资人的合法利益,并要使进入行业的资金实现较高的资金使用效率。

  (二)公路造价管理与构建活力交通

  加强造价管理,剔除建设成本中的不合理成分,公路收费标准更趋合理,保持公路运输成本较低,保持国民经济发展活力,也有利于发挥公路沿线不同地区的区位优势,合理分工,承接商品的制造、消费与再加工,带动沿线土地和经济开发,提升公路沿线区域的竞争力。从行业层面来看,合理控制公路建设成本,保持运输成本合理,可刺激公路交通需求,增大公路货运量,使得公路运输产业充满活力。

  (三)公路造价管理与构建和谐交通

  公路建设涉及多项建设目标、多个参与主体,各方利益关切不同,不同利益相互交织在一起,形成了广泛而尖锐的矛盾冲突。如何坚持以公共利益为主导,对各方利益进行协调和公平分配,客观、公正的分好公路投资这个“蛋糕”,是公路事业健康发展的关键。实现对各种费用科学定价,如实客观的反映劳动价值和物质资料价格,是使各方满意,实现公路建设过程和结果的统一,打造和谐交通的必由之路。

  (四)公路造价管理与构建可持续交通

  经济社会发展对交通新要求不断增强,相对于政府和社会公众修路的极大热情,国家财政投入相对有限,人民群众交通需求不断增长和资源相对短缺的刚性约束下,加强造价管理,在保证工程质量、安全前提下,节约建设成本,将有限资金用于更多项目的再投入,走节约型发展道路是行业发展的主方向。规范资金使用、合理控制建设成本,提高投资效益,助力公路建设由数量扩张向质量提升、由外延粗放向内涵集约转变,从而实现公路建设的可持续发展。

  (五)公路造价管理与构建廉洁交通

  利用公路建设中的招投标、设计变更、材料供应和资金拨付等环节的漏洞谋取利益,是交通行业腐败典型案例。这些环节也是造价管理的重点环节。通过完善管理体制、创新管理机制,做好权限管理和过程控制,推行信息公开,引入社会监督,使公路造价处于阳光之下。以公路建设领域问题多发环节为着力点,通过紧抓这些敏感环节的造价管理,是交通行业预防公路建设腐败,打造廉洁交通的重要抓手。

  二、厘清公路工程造价管理的权责,明确职责

  多年来,遵循工程造价管理专业分工和管理分级的原则,广东省从政府各级部门、造价专业管理机构到公路建设相关各方,建立起权责清晰、分工明确的造价管理机制,就是:交通部门统一领导、相关部门监督协作、建设法人具体负责、建设各方积极参与的多级管理体系。

  (一)交通运输主管部门履行公路工程造价监管职责

  我省公路造价管理实行统一领导、分级管理。各级交通运输主管部门承担从建设项目立项、设计、实施、交竣工全过程的造价监管职能。一方面,以强化省级交通造价管理机构职能为基础,将其定位为省厅的主要技术支撑机构,为省厅的行业监管提供支持,并承担省管或国家授权省管公路的造价管理和监督的具体工作,指导全省公路工程造价管理业务。另一方面,根据政府职能转变的需要,明确地市级交通运输主管部门及其设置的造价管理机构在普通公路、养护工程等方面的造价管理和监督职责,促进21个地市级造价管理工作均衡发展。

  (二)发改、财政、审计、监察等部门按照职责分工对公路工程造价活动进行相关的监督

  根据法律和省政府赋予的职责,政府的发改、财政、审计、监察等部门按照分工,在公路建设项目立项批(核)准、资金使用、监督审计、廉政建设等方面,对公路工程造价活动进行相关的监督和协管,与交通运输部门一起,有效地发挥了共同构建和谐的公路造价管理模式的作用。

  (三)建设管理单位负责,设计、施工、监理等单位参与公路建设项目造价管理

  我省一直推行公路建设项目造价管理责任制度。公路建设管理单位对造价控制承担主体责任,负责组织项目各阶段造价的编制、核查、报审,及时建立造价管理台账和计量支付制度,实现造价全过程动态管理和控制;设计单位对造价承担设计控制责任,应当科学选用技术标准,合理控制工程规模,严格执行计价标准,准确编制工程造价;施工单位和监理单位应当按照合同约定和相关标准、规范承担各自的造价管理工作,对工程计量支付、设计变更、工程结算等相关造价文件的准确性、真实性负责。

  三、标准创先,先行先试,建立造价全过程管理制度

  依法管价,依规计价。广东省多年来一直沿着造价管理法制化道路前行,虽曲折艰难,但坚定不移。建立起了:从政府规章到规范性文件,从项目立项到竣工各环节,从管理制度到标准体系的全方位、相互配套的造价监管标准体系。在规范公路建设工程计价和市场监管中发挥了重要作用。

  (一)重视造价管理监管标准体系的顶层设计

  经过多年的积累和探索,我们意识到,沉溺于造价审查事务性工作无益于行业监管到位,无益于培育建设市场。做好管理制度的顶层设计,从公路计价的每个主要环节,到造价管理的每项主要业务,做好制度设计和标准发布,才是适合交通运输行业体制改革和政府职能转变的最佳途径。

  2010年起,我们制订了《广东省公路工程全过程一体化造价监管标准制(修)订十年规划》。该规划目标是至2020年,完成以《广东省公路工程造价管理办法》为龙头的法规体系建设,完成广东省公路工程造价管理、准入、技术、程序、评价、服务等系列标准为核心的标准体系建设。

  (二)注重公路工程造价管控重点环节的制度建设

  造价监督管理制度写入法规性文件。《广东省公路条例》明确规定公路建设项目应实行造价监督管理制度,为我省公路建设项目开展造价监督管理提供了坚实的法律保障。

  造价管理办法列入省政府立法计划。我省已将《广东省公路工程造价管理办法》列入省政府规章2014年立法计划,力争2015年颁布实施。

  公路工程三级清单技术标准全面推行。三级清单体系建立了公路定额计价和市场计价的有效衔接,使全过程造价管理得以具体实现。《广东省公路工程三级清单技术标准》的出台和配套软件的成功应用,大幅度提高了造价编制准确度和审查效率,使计价过程更公开、透明,为造价监管提供了有力的技术支持。

  重点环节专项审查制度得以贯彻落实。根据公路建设各阶段计价特点和监管需要,我们在前期阶段的投资估算、设计概预算审查环节,建立造价管理部门专业审查制度;在工程招标和实施阶段,建立招标控制价核备制度和在建项目实施造价监督检查制度;在竣(交工)阶段,建立工完账清制度和工程竣工决算核定制度。

  多环节、重点阶段的造价管控制度的推行,构成了我省公路工程造价全过程管理的核心,弥补了以往重审批,轻监管的不足,确保了造价监管无短板,维护了正常的市场秩序,确保了公路工程质量和安全体系的有效运行。

  (三)推行造价管理和计价依据的标准化建设

  我省从2003年颁布《广东省公路工程造价文件编制办法》起,就开始探索标准化管理。近年开展了从造价管理标准到计价标准的体系设计和研究,成果斐然。先后出台了《广东省高速公路工程造价文件编制(标准化)指南》、《广东省公路工程施工图设计工程量表(标准格式)编制指南》、广东省公路工程估概预算、清单预算、设计变更、工程决算管理系列规程等文件。

  标准化建设的开展,为推进造价管理信息化进程打下坚实基础,为实现造价管理资源共享、大数据平台的搭设,为推行信息公开,意义重大,为现代工程管理技术在公路建设领域全面推行做了先试性探索。

  四、公路工程造价全过程监督措施到位,方法创新

  工程造价监督制度在我省实行多年,积累了丰富经验。实践表明,监督在强化制度约束,推进“依法管价”,落实管理职责,强化责任意识及任追究效果显著。交通运输主管部门对监督检查结果定期通报,对存在的问题责令整改,使不合理费用在项目实施过程中得到有效控制,能有效减少和避免计价纠纷,有利于公路建设顺利推进。近年来,随着政府简政放权的新要求,我省在造价监督管理上做得更实。

  (一)主动转变造价审查方式

  积极适应政府职能由减少审批,加强事中和事后监管的转变,我省由对投资估算、设计概算、招标控制价、工程决算等全过程造价审查(批),调整为坚持全过程管控,以重点环节为主的审查方式。如对招标控制价、重大设计变更、工程决算逐步推行核备制,既激活了市场能动性,又提高了管理效率,将造价管理机构从繁重的事务性工作脱离出来,更多精力开展制度建设、过程监督等工作。

  (二)积极创新造价监督形式

  改变以工程开工后到现场抽查为主的单一监督方式,形成了“四重点”监管机制:拟开工项目抓文件编制,在建项目抓现场督查,拟交工项目抓变更审批、拟验收项目抓决算核查。一方面,针对公路建设项目不同阶段,有的放矢,工作重点突出,将造价监督内容具体化、责任化,即增强了公路建设单位造价控制的主动性,又分解了造价管控的目标和责任;另一方面,将造价审查和过程检查都纳入监督范畴,增加了前后期联动,将造价监督职责做得更实,较好地发挥了监督和指导作用。

  (三)科学提升造价管控手段

  一方面,充分利用信息化建设成果开展造价监督工作。从计划的制订、通知发布、资料的报送、检查记录、形成报告、结果公开等环节,通过监督管理信息平台实现,大幅度提升了造价监督的效率,信息的及时公开收到较好的公众监督效果。

  另一方面,通过开展专项检查,提升了造价动态监管力度。结合我省不同时期的管理要求,有针对性地开展高速公路建设项目重()大设计变更处理情况检查、工程量清单编制质量检查、造价管理标准化建设情况检查、公路材料价格信息管理情况检查等专项重点监督,及时形成专项检查报告,极大发挥了造价监管的作用。

  五、信息化推进公路工程造价全过程管理,成效显著

  严格的管理要求和精细的技术标准的实现需要高效的手段来实现。要实现公路工程造价全过程一体化管理,推进信息化建设是必由之路。我省非常重视信息化科技创新,“十二五”期间,将推动全省交通运输工程造价管理系统的研发和推广纳入广东省交通信息化发展规划。

  (一)公路工程造价综合管理系统已在全省推广使用

  造价综合管理系统是我省多年来管理经验的总结和提炼,是把造价管理作为一项系统工作,全面整合了造价管理的建设项目、造价标准、造价文件、造价监督、计价依据、价格信息、从业单位和人员等七大业务的互联网管理,实现了资料传送、审查与监督、信息服务等综合功能,系统已在全省的推广,系统的启动标志着我省造价管理驶入以信息化为主要手段的现代化快车道。

  (二)推动造价管理专业软件的研发成果斐然

  造价管理各项业务专业化程度高,数据量大,针对目前在招标、实施、竣交工阶段的公路工程计价信息化程度不高的情况,结合我省严格的技术标准的推行需要,我省投入技术骨干开展设计文件工程量表标准化编制、三级清单及其预算编制、工程竣工决算编审等系列专业软件研发,并在全省推广应用。先进的软件工具彻底解决了公路工程造价数据不能互相兼容的“顽疾”,从技术上解决了计价数据来源准确性问题,以上工具全面投入使用后,对造价编审管理工作效率和造价编制的准确性有了突破性的提升。

  (三)健全的材料采集定价网络提升了服务能力

  为社会公众提供优质的造价信息服务是交通运输主管部门建设服务性政府的一项职责。我省通过加强材料信息员队伍建设和推进大规模定期的市场调查,为准确发布公路建筑材料信息价格提供了物质保障。目前材料信息员达334人,收集的石场信息达238处,砂场信息达222处,大大扩展了信息采集渠道;同时,积极规范材料分类、制订标准编码,建立材料搜集与发布信息平台,推动公路材料信息采集、统计、分析、发布的规范性和标准化,发布的材料信息价更趋符合市场发展规律。

  总之,近年来,通过信息化建设的推进,我省以实现公路工程造价管理工作“日常工作高效化、过程管理规范化、造价监控实时化、数据分析科学化”的管理目标,最终实现全省交通运输工程造价综合管理业务一体化。

  六、加强公路工程造价管理工作的建议

  几年来的公路建设市场化改革表明,我们的公路建设市场是不完全的市场,与公路投资控制直接相关的公路工程造价管理,更是存在法规不完善、责任不明确、监管缺位、诚信缺乏,导致项目造价节节攀升、过程失控。针对目前存在的问题,建议如下:

  (一)建议加强公路工程造价行业管理的认识

  各级交通运输部门作为政府的行业主管,应该肩负起规划、引导、监管责任。围绕公路造价管理的突出问题,各地造价管理者希望交通运输部从法律、市场、宏观、行业等角度出发,加强公路工程造价管理,进一步推动行业健康发展,维护社会公共利益不受损害。

  (二)建议尽快出台公路工程造价管理办法

  造价管理纲领性文件的缺失,是制约公路工程造价管理发挥其应有作用的最关键因素。可喜的是部里已在推进《公路工程造价管理办法》相关工作,希望加大力度促其尽快出台,以解决长期以来公路造价管理无法可依、无章可循的尴尬局面。

  (三)建议推行公路工程全过程造价管理模式

  全过程管理并不是全过程造价审查、审批,而是要加强各个环节的监督,应充分发挥各级交通(公路)工程造价管理机构的技术支撑作用,进一步制定和完善各建设阶段工程造价控制制度,建立项目前期阶段有效控制、设计阶段合理定价、施工阶段动态控制、竣工阶段准确核定的多阶段控制体系,确保公路建设投资获得有效监管。

  (四)建议部开展公路造价监管标准体系的研究

  随着政府加快转变政府职能深化行政审批制度改革的推进,作为国家基础设施的公路建设工程的造价管控,亟需建立一套完善的监管标准,交通运输部有责任开展这方面的引导和推进工作。

  (五)建议加大公路工程造价标准化和信息化建设的引导力度

  全国公路工程造价大数据的集成和管理平台建设,需要推进造价的标准化和信息化建设,近年来很多省份陆续开展了这方面“先试先行”的探索,也取得了一下成效,但亟需交通运输部就此统一谋划,引导推进,才能收到好的效果,真正实现造价信息资源共享,推行信息公开,大幅度提升政府服务能力。

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