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关于控制高速公路建设征地拆迁费用的几点思考
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发布时间:2016-02-02

 

   箴  

  (吉林省交通工程造价管理站长春 130021

   

  【内容摘要】本文通过对吉林省高速公路建设征地拆迁基本情况的反映、征拆工作对公路建设的影响和制约以及对征拆过程中遇到问题的分析和研究,阐述并建设性地提出合理控制征地拆迁成本的措施。

  【关键词】征地拆迁补偿费用控制措施

   

  目前,我省正处在加快高速公路建设的关键时期,高速公路建设顺利实施先决条件是征地拆迁工作的顺利完成。征地拆迁工作敏感、紧迫、难度大,涉及百姓切身利益、关乎社会公平公正和谐稳定,直接影响高速公路建设周期、工程进度及工程成本。征地拆迁工作平稳有序的进行,是公路建设的前提和基础,做好这项工作有利于保证公路建设的顺利进行,有利于保障被征地农民合法利益,有利于构建社会主义和谐社会,促进经济社会可持续发展。

  一、当前征地拆迁基本情况

  (一)征地拆迁费用情况

  自“十五”交通建设至今,高速公路建设征地拆迁费用持续增长,高速公路建设项目征地拆迁实际费用大部分超批复预算或与地方包干费用。其中主要有两方面:

  1. 正常合理的增长。自1999年以来国家和省政府相继出台一系列土地方面法律法规及政策,完善了征地补偿和安置制度,切实保障被征地农民的根本利益,使被征地农民生活水平不因征地而降低。征地补偿标准不断提高,以土地补偿费和安置补助费(以下简称两费)为例由2003年以前的10倍产值至2010年逐步提高到25倍产值;全省平均产值标准由平均0.67/m2逐步增加到平均1.5/m2。房屋拆迁补偿价格也随着房地产价格的不断攀升而不断增长。

  2. 非正常不合理的增长。在征地公告发布之前发生的抢栽抢种、改变原有土地用途的问题;水库、鱼塘、苗圃、林木及林下经济作物、林蛙养殖等借机虚报产值产量的问题;电力、电讯部门为了部门利益导致拆迁成本虚高问题;征地拆迁滞后、持续时间长,导致增加青苗补偿,补偿标准变化提高等。这些方面都不同程度的提高了征地拆迁成本。

  (二)征地拆迁费用政策执行情况

  1.目前我省公路建设征用土地费用

  征用土地费用包括,土地补偿费、安置补助费、耕地开垦费、耕地占用税、新菜田开发建设基金、用地管理费、防洪基金、森林植被恢复费、征地管理费、土地登记费、土地测绘费、测地籍图费、林业勘测设计费、文物勘察费等。

  2.概预算中现行的拆迁标准

  1)集体土地上房屋(农村房屋):根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定:“在城市远郊和农村地区,主要采取迁建安置方式,重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。在城乡结合部和城中村,原则上不再单独安排宅基地建房,主要采取货币或实物补偿的方式,由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和,应能保障其选购合理居住水平的房屋。”也就是说农村房屋拆迁补偿按照:宅基地+建筑重置成本价格补偿。

  2)国有土地上房屋(城市近郊及厂矿企业):2011年国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令590号,条例要求:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”也就是说公路征地拆迁中涉及到国有土地上房屋的由设计单位实地调查并参照被拆迁房屋类似房地产近期成交的市场价格确定。

  (三)征地拆迁对公路建设的影响和制约

  征地拆迁对公路实体工程建设影响非常大。按相关规定,公路建设开工前,至少应保证95%的征地拆迁工作已完成,但目前我省高速公路建设的实际情况与此相差甚远,实体建设工期一般为3-4年,征地拆迁工作滞后少则1-2年,多则2-3年,有些项目甚至在完工通车后还有征地拆迁的遗漏问题有待解决(如长松高速公路),致使建设期缩短,增加工程质量压力,服务区建设延缓,影响正常通车时间、运营收益等等。征地拆迁工作开展不好,严重制约公路建设发展。

  (四)征地拆迁的社会影响

  征地拆迁关系被征地拆迁人的切身利益及社会的和谐稳定。公路建设具有带状线性、跨区域性,施工工期长的特点,现征地补偿标准不明确、不统一,拆迁标准不明确,以及国家不准许强制征地拆迁。征地拆迁工作不完善,势必影响被拆迁人的利益,引起矛盾纠纷,严重将引发群众上访,甚至群体性恶性事件的发生,因此妥善落实征地拆迁工作,维护群众合法权益,构建社会主义和谐社会,促进经济社会可持续发展的一项重要工作。

  二、影响征地拆迁费用的问题

  (一)征地拆迁主体作用发挥不够

  按照国家规定,征地拆迁主体为地方县市政府,但是目前各地方政府在征地拆迁工作中并未发挥其应有的作用。公路部门与地方政府签订征地拆迁协议约束力较小,起到的作用不大,对费用控制、征拆工作完成时间等方面均远未到达到工程项目预期期望。

  (二)征地补偿标准不统一,拆迁补偿标准无依据

  1. 征地补偿标准。我省各市(州)政府按照省政府要求于2010年相继公布本地区的区片综合地价及统一年产值标准,结束了长达十余年的征地无具体补偿标准的时期,为我省公路建设征地补偿提供了标准和依据。

  2012年以来,部分县(市)政府自行对征地标准进行了修订,两费补偿标准突破法定高限25倍达到法定上限30倍。这就引发了两个问题:一是省里明确的征地标准修订的主体为市(州)政府,县(市)政府是否有权对征地标准进行修订还不明确;二是国家土地法明确规定两费突破25倍需经省政府批准,但各县(市)修订的征地补偿标准目前均未履行省政府审批程序。

  鉴于以上两点公路建设主管部门无法执行地方县市政府修订的征地补偿标准(以下简称“调整标准”),而调整标准的公布对公路建设产生一定负面影响。修订后的征地标准提高,补偿费用增加,使征地工作资金成本增加。被征地人以调整标准为补偿依据,而公路部门执行的原标准低于调整标准,易引起被征地人的不满情绪,引发群众阻挠施工、上访甚至人身伤害等群体性或恶性事件的发生。制约工程进度,影响公路建设,更不利于社会的和谐稳定。

  2. 房屋拆迁标准。(1)集体土地上房屋(农村房屋):根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定,农村房屋拆迁补偿按照:宅基地+建筑重置成本价格补偿。而目前国家及省市均未公布针对农村集体土地上房屋价格的具体文件。(2)国有土地上房屋(城市近郊及厂矿企业):根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,公路征地拆迁中涉及到国有土地上房屋的按照市场评估价格确定且房地产价格评估机构由被征收人协商选定。

  国有土地上房屋拆迁均由评估机构评估价格确定。而目前我国房地产评估行业起步较晚,市场管理及监管工作较落后,部分评估机构执业素质较低,评估价格倾向于评估委托人意向。增加了拆迁成本,影响了拆迁工作的合理、有序、平稳进行。

  (三)建设程序倒置,影响征地拆迁及费用增加

  “十五”、“十一五”期间正值我省交通建设快速发展的十年,公路建设总投资达到1400亿元,各等级公路建设里程达9万公里,征收征用土地数量非常大,仅高速公路建设征收征用土地面积约1万公顷。由于高速公路建设土地征用的审批工作需要经过土地部门勘测、预审、土地组件上报、审核、审批等多个程序,时间周期较长,在建设任务工期要求紧张的情况下,“部分高速公路项目采取了征地工作前置,征地审批与征地实施工作同时进行的方式。这样做在一定程度上加快了高速公路建设的进度,节约了时间成本,但是这样做也带来了一些问题,如违反建设程序,未批先建,导致征地实施工作手续不健全,实际征地过程难度增加,时间延长,成本增加。

  (四)影响征地拆迁费用增加的其他方面

  1.公路征地拆迁范围内改变原有土地用途,抢建地上和地下设施、抢栽树木、抢种农作物等增加补偿费用问题。

  2. 水库、鱼塘、苗圃、林木及林下经济作物、林蛙养殖等借机虚报产值、产量的问题。

  3. 电力、电讯部门为了部门利益强制自行设计、预算导致拆迁成本虚高的问题。

  4. 取土场征用难,造成土场变更;取土场按规定为临时征用标准,而有的项目及地区按永久征地补偿,增加工程成本问题。

  三、几点思考

  (一)合理控制征地拆迁成本的必要措施

  落实地方政府拆迁主体责任

  省交通运输厅作为投资、建设、运营管理主体,高速公路沿线市(州)、县(市)人民政府负责征地拆迁工作,为征地拆迁工作的第一责任人。征地拆迁费用实行省、高速公路沿线地(市、县)按一定比例分担,按照批复预算一次核定,超支不补。

  加强公路用地范围控制,排除不合理搭车征地拆迁项目及费用

  公路部门加强前期工作深度,确定好公路用地范围及公路两侧建筑控制区范围。地方政府及各行业主管部门(1)要在建设前期勘察设计阶段控制主体工程占地范围内不发生改变原有土地用途、抢栽、抢种、抢建的问题;(2)按照《公路法》及《公路安全保护条例》要求在公路初步设计批准之日起30日内,对公路建筑控制区进行划定并公告。除公路保护需要外,禁止批准修建建筑物和地面构筑物;公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建。有效避免发展公路沿线经济带后给公路加宽改建带来征地拆迁成本大幅提高的问题。

  交通建设主管部门配合地方政府,压缩征地拆迁费用中虚高部分

  加强项目前期工作深度,在规划和设计阶段邀请地方政府各相关部门及建设单位等多部门共同对征地拆迁的范围、数量、土地属性、地上物情况、线外临时占地、取弃土场位置等进行细致、准确的核实和确认。从源头避免在征拆工作实施过程中增加征拆数量、变更征拆内容、虚报企业(苗圃、林下经济作物、林蛙养殖)产值、巧立名目、借机讹诈、索要高额补偿等原因使征地拆迁费用增加或虚高的问题发生。

  省政府出台高速公路征地拆迁税费减免政策

  省政府出台统一高速公路征地拆迁标准,对涉及征地拆迁各方面的补偿标准具体量化,内容细化,操作性强。规范公路建设收费项目,高速公路建设收取的耕地开垦费、防洪基金、用地管理费等省内收费项目在省人民政府权限内予以减免,对不能减免的收费按有关收费标准的下限收取。

  各行业主管部们加强监管,国有产权设施无偿或只补偿材料费

  对征地拆迁范围内的国有电力、电信、管道、文物等各种地上地下设施由产权单位限期自行拆除或迁移,建设部门按改迁工程的直接费给予补偿,相关工作在一定时限内完成。

  引入采用异地交叉认定、建设单位招标评估机构等方式从源头合理确定征地拆迁成本

  在设计单位进行征地拆迁前期勘测工作的同时省交通运输厅可跨区域抽调地方交通主管部门、设计部门等有丰富工作经验的人员,成立专门征地拆迁前期工作组,参与到高速公路前期勘察设计工作中。建设单位也应解放思想、开拓思路,通过招标的方式引入专业社会资源,如咨询、评估机构等介入征地拆迁全过程中。设计单位、交通主管部门、政府相关行业主管部门、建设单位、咨询评估机构多方共管更加公平、公正、透明、合理的确定征地拆迁成本。

  (二)省政府出台高速公路建设征地拆迁工作实施管理办法

  1. 进一步明确征地拆迁工作的责任主体为地方政府,切实将征地拆迁工作由部门行为转变为政府行为

  按照国办发明电(2010)15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等文件,明确市(州)、县(市)政府为征地拆迁工作的第一责任人。省交通运输厅负责公路实体建设,工程造价中计入合理确定的征地拆迁费用,根据省投省建、省投市建等不同的投资建设模式将征地拆迁工作以固定总价合同的方式交由地方政府负责,上级政府成立征地拆迁领导小组,各级政府逐级签订征地拆迁责任状,层层明确责任划分,各级政府各负其责,保证征地拆迁工作在限期内完成。地方政府对建设环境保障工作负总责,要及时化解征地拆迁中的问题和矛盾。

  2. 加强领导,明确政府各部门职责分工

  1)成立征地拆迁领导小组

  省政府成立高速公路建设征地拆迁领导小组,负责研究解决高速公路建设征地拆迁中的重大问题和推进工作,相关市(州)、县(市)政府要参照省级领导机构,成立本地高速公路建设征地拆迁工作领导小组,领导本市(州)、县(市)征地拆迁工作,领导小组下设办公室,抽调专职人员负责日常工作。

  2)政府各部门职责分工

  省交通运输厅负责高速公路建设前期规划、可研、初步设计、施工图设计的审批及地方政府完成征地拆迁工作后实体工程建设。

  省国土资源厅负责将高速公路建设项目的用地预审、组建报批、压覆矿产资源审批及催办审批,负责征用企业以有偿出让方式取得的建设用地的补偿标准制定;省林业厅负责高速公路建设征占林地的审核、审批、催办审批,负责苗圃、林地、林木及林下经济作物、林蛙养殖场补偿的标准制定;省住建厅、省水利厅、省文化厅、省电力、广电、通信、石油天然气管理部门、省公安厅、省人社厅等负责征地拆迁过程中相关受需的审批及催办审批,相关标准的制定、审核、监管、保障工作。

  3. 规范公路建设收费项目,征地拆迁费用标准指标化

  各级人民政府不得擅自出台与公路建设有关的收费项目,严禁向公路建设项目乱摊派、乱收费、乱罚款。高速公路建设的防洪基金、用地管理费、水土流失补偿费、水保监理费等省内收费在省人民政府权限内予以减免,对不能减免的收费按有关收费标准的下限收取。

  征地拆迁标准具体量化,内容细化,包括耕地、林地、房屋、电力电讯、林木、经济作物等,力求涵盖面广,适用性、操作性强。

  4. 增设“预征地公告”制度,控制抢栽、抢种、抢建现象

  在公路建设初步设计勘测阶段,发布“预征地公告”,即规定“自预征地公告发布之日起,在拟征地上改变土地利用现状,以及除正常耕种之外的抢栽、抢种青苗和林木,抢建建()筑物、设施,抢装饰装修等,征地时一律不予赔偿”。通过建立该制度,采取措施有效控制抢栽、抢种、抢建等问题。

  5. 建立奖惩机制

  省人民政府与各市(州)人民政府、县市任命政府签订征地拆迁责任状,落实征地拆迁目标责任,并纳入省政府绩效管理考核范畴。对征拆工作进展顺利在规定期限内完成供地或提前完成供地的地方政府给予支持县乡道路或农村公路建设的倾斜奖励。对于不讲条件、克服困难、工作业绩突出的个人给予肯定和重用。对拖延征地拆迁工作,敷衍塞责,不能按时供地,影响工程进度的责任人及时进行组织处理。

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